האפשרות להגיש התנגדות לתכנית כבר די ידועה לציבור הרחב, אבל המנגנון מאחורי התהליך הזה לא תמיד מוכר. חוקרי ההתנגדויות, לדוגמה, הם בעלי השפעה רבה על תהליכי ההתנגדויות אבל לרוב נותרים אלמוניים מחוץ למסדרונות מינהל התכנון. עורכת הדין תלמה דוכן היא אחת ממתי המעט המועסקים כיום על ידי מינהל התכנון כחוקרי התנגדויות. משנת 1995 היא עוסקת בחקירת התנגדויות לתכניות שונות, מתכניות בסמכות מקומית ועד תכניות מתאר ארצי מורכבות. "יש כמובן תקנות לתהליך ההתנגדויות, אך עדיין מדובר בתחום פתוח יחסית, שמאפשר לכל חוקר לפעול על פי שיקול דעתו", היא מספרת, "אופי העבודה המוקפד שלי מביא לכך שהרבה פעמים אני לא רק שומעת התנגדויות ומגבשת המלצות, אלא גם מציעה תיקונים לתכנית עצמה".
למרות חוסר הרשמיות המעגנת את התפקיד, בסופו של יום לחוקרת יש את אחד התפקידים המשפיעים ביותר על אופי שילוב עמדות הציבור בתכנון. "חוקרת רק ממליצה, ההחלטה מסורה למוסד התכנון. למרות זאת, להערכתי, פחות מחמישה אחוז מההמלצות האלה נדחו לאורך השנים. למוסד תכנון אין את הזמן, הכלים והיכולת לבקר את המלצות החוקרת על מנת להפוך אותן. מבחינתי, הפתרון לכך הוא בכתיבת הדו"ח המפורט והבהיר ביותר שאפשר לכתוב, כזה שיאפשר לא רק לבקר את תהליך ההחלטות שלי, אלא גם להגן על החלטות מוסד התכנון בשלב מאוחר יותר". רק בשביל לסבר את האוזן – אחד הדו"חות האחרונים של דוכן כלל מעל אלף עמודים.
במהלך השיחה דוכן הסבירה את השיטות השונות שהפעילה לאורך השנים להתמודדות עם האתגר, החל מההקפדה על הליכים ועד הנכונות לאפשר זכות עמידה רחבה ככל האפשר. יחד עם זאת, היא מודה, ברור לה שמדובר בתחום אפור שעתידו לוט בערפל. "בשנות התשעים סגרו את ההרשמה לחוקרים ולא נראה שיש עניין לגייס חוקרים חדשים או לדון בתפקידנו. לדעתי התחום מתנהל היטב, ואני יודעת שאני עושה כמיטב יכולתי, אבל קשה לי להעריך מה יהיה בעתיד – אני רק יכולה להסתכל אחורה ולספר מה למדתי אני, בעשרים שנות עשייה".
"הליך התנגדויות הוא חשוב, אך אין לטעות – זה אינו שיתוף ציבור"
"להליך ההתנגדויות כפי שהוא מפורש בחקיקה הארצית יש הרבה תכונות של שיתוף ציבור", מסבירה דוכן, "הוא יוצר דיאלוג בין הרשות ובין המתנגדים, הוא יכול להביא לשינוי בתכנית, הוא פומבי ושקוף לציבור. אבל חסרים בו אלמנטים שמונעים ממנו להיות הליך שיתוף ציבור. קודם כל, לא מדובר בזכות אוניברסלית – רק בעלי זיקה מוכחת או גופים שהוכרו על ידי שר הפנים יכולים להגיש התנגדויות. במובן הזה, הוא אינו שונה מחוק הגנת פטנטים או כל חוק אחר שיש בו זכות התנגדות, וכמוהם, גם הוא נובע מאידיאל שהמשפט הבריטי החדיר בזמנו, של איזון בין הריבון ובין התושב, ולא מרצון לשלב תושבים בעיצוב סביבתם".
השינוי המשמעותי ביותר, היא טוענת, התרחש עם ההחלטה כי מוסדות וגופים ציבוריים במעמד ציבורי יכולים אף הם להגיש התנגדויות. במהלך הזה אושרו 18 גופים ומוסדות, שהפכו להיות השחקנים המעניינים ביותר בתהליכי ההתנגדות. גופים אלה הרחיבו את הדיון מפגיעות של פרטים לייצוג אינטרס רחב, בעל עניין ציבורי.
היה זה אחד הגופים הללו – החברה להגנת הטבע – ששינה את כללי המשחק, בהתנגדות לתכנית הבנייה במערב ירושלים, הידועה כ"תכנית ספדי". "לתכנית ספדי היו מתנגדים רבים שטענו שירושלים לא הגיעה למיצוי עתודות הדיור שבה, ולכן אין סיבה לסכן שטחים פתוחים. מעל 16 אלף איש חתמו על ההתנגדויות לתכנית, אבל החברה להגנת הטבע הציגה את ההתנגדות המבוססת ביותר. היא לקחה את כל תכניות המתאר של ירושלים, סכמה את כל יחידות הדיור הפוטנציאליות שמתוכננות ועל כך הוסיפה כיצד ניתן לצופף עוד יותר ולנצל את רמת רחל, עד אז מובלעת חקלאית, לטובת הוספת יחידות דיור בתוך שטחי העיר המופרים. החברה להגנת הטבע מצאה מלאי של למעלה מ-50 אלף יחידות דיור. בתגובה, המועצה הארצית הורתה לייצר מסמך חיצוני שמבקר את עבודת הארגון, וגם הוא מצא עתודה של למעלה מ-45 אלף יחידות דיור. באופן חריג ביותר, המועצה ביטלה את התכנית בעקבות ההתנגדות, והחברה להגנת הטבע יצרה סטנדרט חדש של התנגדויות מבוססות שמאתגרות את התכנון הקיים".
לצד עליית המעורבות של גופים אזרחיים בתהליכי התנגדויות, התפתחה פרשנות משפטית שמבקשת לקדם את השיתוף, הפשרה וההידברות בתהליך התכנון, באמצעות מרכיב ההתנגדויות. "בתכנית של כביש חוצה ישראל בצפון, המלצתי היתה לפתור סכסוך בין ישובים שאדמתם הופקעה על ידי החלפת שטחים: יישוב שאופי הפגיעה בו היה חמור יותר יקבל פיצוי של קרקע מהיישוב השני, שממילא נחסמה אליה הגישה על ידי הכביש החדש. הצדדים הוזמנו לדיון והושגו פשרות, אך בסופו של דבר בכל זאת פנה אחד היישובים לבג"צ בעתירה נגד ההמלצה. השופט חשין ז"ל הכיר בחשיבות של תהליך התכנון ככלי פוליטי בעל השפעות נרחבות על צדק חלוקתי". כך, בשונה מהתנגדויות לקביעת פטנטים או הסדרת משק המים, הובהרה החשיבות של שלב ההתנגדות כאמצעי לשיפור תהליך קבלת ההחלטות, באופן שמזכיר תהליכים של שיתוף ציבור.
"בתכנית של כביש חוצה ישראל בצפון, המלצתי היתה לפתור סכסוך בין ישובים שאדמתם הופקעה על ידי החלפת שטחים: יישוב שאופי הפגיעה בו היה חמור יותר יקבל פיצוי של קרקע מהיישוב השני, שממילא נחסמה אליה הגישה על ידי הכביש החדש. הצדדים הוזמנו לדיון והושגו פשרות, אך בסופו של דבר בכל זאת פנה אחד היישובים לבג"צ בעתירה נגד ההמלצה. השופט חשין ז"ל הכיר בחשיבות של תהליך התכנון ככלי פוליטי בעל השפעות נרחבות על צדק חלוקתי"
"אם שיתוף הציבור יקבל מקום, התנגדויות יוכלו לחזור לשרת את מטרתן המקורית"
בתשובה לשאלה כיצד היא רואה את עתיד שיתוף הציבור בתחום היא מודה שעדיין לא הזדמן לה לחקור תכנית שעברה שיתוף ציבור רציני, "אבל אני חושבת שממש בקרוב תזדמן לי תכנית כזו. הכלל הראשון שלי כחוקרת הוא לקרוא את כל המסמכים הרלוונטיים לתכנית. ולכן אני מניחה שאם מפגשי שיתוף הציבור והתובנות של היועצים יהיו מתועדים באופן מסודר אני אעיין גם בהם, והדבר יוכל להיכנס למערך השיקולים שלי כחוקרת המעריכה את ההתנגדויות שעולות. זה יאפשר לי, למשל, לראות האם התנגדות מסוימת מייצגת הלך רוח כללי ולצרף את התובנות שעולות משיתוף הציבור לרשימת המדדים דרכם אני מעריכה התנגדויות שעולות לדיון".
"אולי היתרון הגדול ביותר של תהליך שיתוף ציבור מסודר, שמשתלב בתהליך התכנון לכל אורכו, יהיה בהחזרת ההתנגדויות לזירה המקורית, המצומצמת, שמטרתה היתה לאפשר לפרט שנפגע ישירות להישמע כאשר המדינה מחילה עליו החלטות. במקביל להרחבת זכות העמידה בהתנגדויות ישנה גם תופעה הפוכה של צמצום, למשל על ידי חיוב המתנגדים לקבץ התנגדויות. למשל, בישובים ערביים נפוצה התופעה של התנגדויות משוכפלות. חוקרת יכולה לדרוש במקרים כאלה לצמצם את ההתנגדות לנציג אחד שיסביר את העמדה. אני לא עובדת כך. במקרה אחד הזמנתי אולם ביישוב ואמרתי לכל המתנגדים שהם מוזמנים לעלות ולומר את דברם. לאחר זמן לא ארוך במיוחד, מרבית המתנגדים ויתרו על ההזדמנות לחזור על דברי האחרים – אך הבחירה היתה שלהם והזכות היתה מוקנית להם. אני חושבת שהמקרים האלה, בהם מדובר בהתנגדות כללית וקבוצתית, יצטמצמו ככל שהזכות למעורבות בתכנון תיכנס בשלב מוקדם יותר במסגרת של דיאלוג ותכנון משותף. כך, יוכלו מוסדות התכנון להתפנות להתנגדויות פרטיות וממוקדות, בהתאם למטרה המקורית: הגנה על זכות הפרט מול כוחו של השלטון".
רשימה זו היא חלק מסדרת כתבות המסקרת את סדרת המפגשים של המכון ללימודים עירוניים ואזוריים והקליניקה האורבנית באוניברסיטה העברית.
פוסט זה התפרסם בשפת רחוב ב- 14.03.2016
יש מצב שיעניין אתכם
