סיבוב בערים שונות ברחבי ישראל מציג תמונה אורבניסטית עגומה למדי; ערי שינה עם מגדלי מגורים גנריים, תלות ברכב פרטי לכל שימוש יומיומי, מרכזי קניות מחוץ לעיר ופקקים בדרך למרכזי התעסוקה – כל אלה מעידים שהמערכת התכנונית מתקשה בעשורים האחרונים לייצר ערים טובות.
במדינה שבה לא חסרים ידע מקצועי, יוזמה וסיפורי הצלחה בתחומים אחרים, נראה שהקשיים לא טמונים בהכרח בגורם האנושי, אלא בהיבט המערכתי. התחלואים הם של המערכת התכנונית עצמה – המאופיינת בריכוזיות גבוהה ביותר. בטור זה אבקש לטעון כי מערכת תכנון ריכוזית מולידה תכנון לא טוב, ואציע כי ביזור מערכת התכנון ברמה המקומית הוא הפיתרון לקידום תוצר תכנוני איכותי. לצורך יישור קו, ההמשגה של "תכנון איכותי" מכוונת לתכנון המקדם עירוב שימושים, יצירת מרחב ציבורי פעיל ומותאם לבני אדם ותיעדוף הליכה ברגל, רכיבה על אופניים ותחבורה ציבורית על פני שימוש ברכב פרטי.
בטור זה אבקש להציע הגדרה מרחיבה לתחום התכנון ולריכוזיות בתכנון, ומתוך כך אצביע על שלושה היבטים של השלטון המרכזי המובילים לפגיעה בתכנון איכותי – (א) קנה מידה; (ב) הפרדת תפקידים; ו-(ג) זיקה לתושבים. בהמשך, אעסוק גם בחולשות של השלטון המקומי וכיצד ניתן להתמודד איתן דווקא באמצעות ביזור סמכויות.
על מה אנחנו מדברים כשאנחנו מדברים על תכנון
ראשית, חשוב לדון בשאלה העקרונית – מהו תכנון? דיונים על איכות התכנון בישראל נוטים לעסוק בתכניות שימושי קרקע, המכונות בשיח הפופולרי תב"ע, וליסוב סביב הקמת שכונות חדשות, תשתיות, תחבורה וכדומה. בהתאמה, כשדנים בריכוזית וביזור, דנים ביחסים בין הוועדה המחוזית לוועדה המקומית, ואילו סוגי תכניות מוסמכת כל ועדה לאשר (למשל רפורמות כגון תיקון 101 לחוק התכנון והבניה). אבל, בעיני, חסר דיון בסיסי בשאלה מהו בכלל תכנון? לטענתי, כדי לשנות את איך שהמרחב שלנו נראה עלינו להרחיב את המושג תכנון לכל מערכת המוסדות והכללים שמעצבים את המרחב. הרי לא רק תב"עות הנידונות בוועדות התכנון משפיעות על המרחב העירוני, אלא גם חוקים, תקנות, תקציבים וסמכויות שמרוכזות בידי גופי ממשלה שונים.
לדוגמא, מרחב ציבורי איכותי מושפע מתפקוד התחבורה הציבורית, סוגי המתקנים שיהיו בגן המשחקים, זמינות מעברי החצייה בסמוך והמיקום של תחנות רכבת ביחס אליו. אולם, חלק גדול מהמרכיבים האלה כלל לא נמצאים בסמכות הבלעדית של מוסדות התכנון, אלא מוגדרים ומושפעים מחוקים ותקנות שונים, או נתונים להחלטות של גופים ממשלתיים כאלה ואחרים.
כך למשל, ברשימת הגורמים המשפיעים על המרחב העירוני, אך אינם בסמכות או באחריות של השלטון המקומי, ניתן למנות את מיסי הארנונה המכתיבים מדיניות מיסוי עירונית, עם גמישות כמעט אפסית בידי העיריה; תפעול קווי אוטובוס שנקבע בידי משרד התחבורה; תקנים של מכון התקנים בנוגע למתקני משחקים; תכנון ובינוי מוסדות חינוך הנתון בידי משרד החינוך; הבעלות על הקרקע המצויה בידי המדינה (וזרועותיה כגון רמ"י, קק"ל, וחברות ממשלתיות), וכתוצאה מכך המדינה היא גם יזם ומגיש של תכניות רבות ומשמעותיות בשטחי הרשויות המקומיות; תקצוב פרויקטים תחבורתיים, ממחלפים ועד מעגלי תנועה; תקן חניה ארצי; הטבות מס על התחדשות עירונית, שיש להן השפעה מכרעת על כדאיות כלכלית של פרויקטי פינוי בינוי; הנחיות מפורטות לתכנון הרחוב, כולל רוחב שביל אופניים; וכן הלאה.
מעל לכל הסמכויות הפורמליות שאינן נתונות בידי הרשויות המקומיות אלא בידי השלטון המרכזי, חשוב לציין את נושא התקציב העירוני. לרשויות המקומיות יש אחוז קטן מאוד של תקציב חופשי, לא "צבוע", ורוב ביצוע הפרויקטים מוכתב על ידי השלטון המרכזי; בהיעדר אוטונומיה תקציבית, גם אם ישנה סמכות פורמלית היא חסרת משמעות, כי הרשות לא יכולה לקבוע מדיניות ולממש אותה. לדוגמה: שתילת עצים ברחובות היא פעולה אשר נתונה בידי הרשות המקומית, וללא ספק יש לה את מלוא הסמכות הפורמלית לתכנן ולבצע אותה. אלא שפעולה כזו עולה כסף – אם אין תקציב, אין הרבה משמעות לכך שמותר לעשות משהו. כדי לממן את שתילת העצים, סביר להניח שהרשות המקומית תצטרך להסתמך על תקציב ממשלתי ייעודי – וכך היא שוב תהיה תלויה גם בנושא זה במדיניות השלטון המרכזי.
מכל זאת ניתן להתרשם כי אוסף מגוון של מוסדות וכללים, בתחומים מגוונים ובסדרי גודל שונים, מעצבים את העיר – בין אם באופן ישיר, ובין אם בהשפעה על תהליכי קבלת ההחלטות. כל אלה נמצאים בסמכות השלטון המרכזי ומוסדותיו, ומהווים דוגמה לריכוזיות מערכת התכנון כפי שאני תופס אותה. מכאן, כשאשתמש במאמר זה במונח "תכנון" הכוונה היא לכלי המדיניות שהוזכרו כאן ודומיהם.
אך מה הבעיה עם מערכת ריכוזית? לטענתי מבנה השלטון המרכזי מתקשה להפיק תכנון איכותי, ואסביר מדוע:
קנה מידה ממשלתי
התפתחות בריאה של עיר מתרחשת בהדרגה, באמצעות ניצול מגרשים פנויים בתוך המרקם הבנוי, ציפוף של מגרשים קיימים והתרחבות זהירה כלפי חוץ. התפתחות כזו שומרת על מרקם החיים של העיר ומחדשת ומגוונת את המרחב והחברה. פיתוח המאופיין כך שומר על קומפקטיות שמאפשרת יעילות תחבורתית והגנה על שטחים פתוחים.
אך פיתוח כזה דורש עבודה איטית ועדינה של חיפוש שטחים ותכנון פרטני שלהם. בנייה במרקם הקיים כרוכה באתגרים ודורשת יצירתיות. גופים ממשלתיים לא עובדים בצורה כזו. משרד ממשלתי עובד על פרויקטים גדולים, עתירי תקציב, כאלה שמקדמים אותו בקלות לעבר השגת יעדיו. גוף ממשלתי שיוזם תכנית למגורים או הגדלת שטחי התעסוקה בעיר, מחפש שטח פנוי, גדול, זמין, ללא שכנים וללא מכשולים. בצל משברי הדיור המתמשכים, השלטון המרכזי שואף לקדם תכנון מהיר בהיקפים גדולים. אם צריך לתכנן 2,000 יחידות דיור, מתכננים אותן בבת אחת בשטח אחד, ולכן קשה עד בלתי אפשרי שהשטח הזה יתחבר כמו שצריך למרקם הקיים. התוצאה היא עיר שנראית כמו משחק טטריס מהיר מדי, מלאה חורים. זה לא כל כך חשוב אם התכנון הפנימי של השכונה החדשה יהיה מעולה, כל עוד הקו הכחול שלה וקנה המידה שלה לא מאפשרים התחברות אורגנית לעיר הקיימת. פתרון חלופי למשבר הדיור, שייטיב עם המרחב העירוני, הוא שבמקום תכניות ענק נייצר מערכת שיודעת לקדם הרבה תוספות דיור קטנות ומקומיות, התחדשות עירונית בקנה מידה קטן, בתכנון עדין, פשוט ויעיל.
הפרדת אינטרסים או הרמוניה בתכנון
אם המחלה של התכנון בזמן המודרני היא הפרדת שימושים, הרי שהמחלה של מערכת התכנון היא הפרדת תפקידים / אינטרסים / תחומי אחריות. מרחב עירוני מוצלח מורכב משכבות שונות וכולן צריכות לפעול בהרמוניה: תחבורה לא יכולה לפעול במנותק משימושי קרקע; מדיניות דיור צריכה לכלול היבטים של מיסוי, עיצוב אדריכלי ובינוי מוסדות חינוך; הפעלת תחבורה ציבורית צריכה להיות משולבת בתכנון הסדרי תנועה; פיתוח תיירותי כרוך בפיתוח משאבי טבע, העיר והסביבה העסקית. אך עם זאת, כיום, כל אחד מהמרכיבים האלה נתון לאחריות של מוסד אחר, שמתנהל על פי מדיניות נפרדת. כל מוסד (יהיה זה משרד ממשלתי, רשות ממשלתית או חברה ממשלתית) אמון על אינטרס מסוים, ותפקידו לדאוג לתחום הזה בצורה הטובה ביותר. כיצד חוסר ההרמוניה יוצר תכנון לקוי? הנה כמה דוגמאות:
(1) מיקום תחנות רכבת: תחנת רכבת היא לא רק רציף עליה וירידה. יש לה השפעה אורבנית, והיא יכולה לייצר סביבה מרחב עירוני שוקק עם ריכוז מקומות מסחר, תעסוקה, וכן להוות מרכז תחבורתי. הצרה היא שהגוף שמתכנן את תחנות הרכבת, אין לו שום אחריות על אורבניות אלא על תפקוד מיטבי של הרכבת. יש לו אינטרס לתכנן בקלות ובמינימום קונפליקטים, ולסיים את הפרויקט מהר. לכן המיקום האידיאלי, מבחינתו, הוא מחוץ לעיר, ליד מגרש חניה.
(2) שכונות שינה: ידועה לשמצה האמירה של יו"ר מטה הדיור מ-2016: "שייקחו שק שינה בבוקר יום ראשון, יגיעו לעבודה, יישנו על הרצפה ויחזרו ביום חמישי. זה לא מעניין אותי. אני לא אחכה לכבישים בשביל לבנות דירות". אפשר לראות באמירה הזו אבטיפוס של הפרדת האינטרסים. הגוף הממשלתי האמון על בניית דירות (ויש כמה כאלה), לא אמון על יצירת מרחב אורבני ועל קידום אינטרסים ציבוריים אחרים, גם אם הם כן נמצאים במקום כלשהו בסולם העדיפויות. לטענתי, ההפרדה הזו היא אחת הסיבות המרכזיות מדוע מקימים כאן שכונות שינה מנותקות ללא חשיבה על עירוב שימושים.
(3) הפרדה בין תכנון ורישוי: נהרות דיו נשפכו כדי לפתור את המתח בין שלב התכנון לשלב הוצאת היתר בנייה. אבל המתח הזה אינו גזירת גורל. הזרעים של הקושי טמונים בכך שהתכנון והרישוי הם שני תהליכים שמתרחשים בשני מוסדות שונים שיש להם מדיניות שונה – הוועדה המחוזית והוועדה המקומית. ועדות אלו יכולות להימצא בקונפליקט והתוצאה היא כיפופי ידיים, במקום הרמוניה.
בכל האמור אין בהכרח ביקורת על תפקודם ורמתם המקצועית של גופי הממשלה, הם עושים את מלאכתם נאמנה. אלא שפונקציית המטרה שלהם, מה שהם מכנים הצלחה, לא עולה בקנה אחד עם מה שאנחנו תופסים כתכנון טוב. בתכנון יש מפגש של הרבה תחומים ויש אינטרסים שמתנגשים וצריך לשקלל ביניהם, ויש ממשקים שצריכים לעבוד ביחד כדי להצליח. במערכת הגדולה שנקראת השלטון המרכזי קשה לייצר הסכמות, זה עולה הרבה זמן והרבה כסף, וגם התוצאה לא בהכרח משקפת הרמוניה אלא פשרה מאולצת.
על מנת לאזן כראוי בין הצרכים השונים של התכנון, יש יתרון מהותי בקבלת ההחלטות בגוף אחד מקומי. רשות מקומית יכולה לייצר מדיניות עקבית, שכוללת בתוכה את כל השיקולים הרצויים וגורמת להם לעבוד יחד, ב"עירוב שימושים" שיוצר עיר טובה. מעבר להיבט התפיסתי, גם מבחינה ניהולית עירייה היא גוף יחסית קטן ומרוכז שכפוף לראש עיר אחד, מה שמאפשר פחות ניכור בין אגפים שונים ויותר עבודה משותפת.
יש תפיסה נפוצה שבתכנון עדיפה "ראייה כוללת". אך מהי ראייה כוללת? בדרך כלל הכוונה היא שיש עדיפות למי שמתכנן מרחב גדול יותר, נניח ועדה מחוזית לעומת מקומית. אני טוען שראייה כוללת היא ראייה של כלל המרכיבים של התכנון העירוני שנפגשים במקום אחד. יש חשיבות גבוהה יותר לתיאום בין מסלול קו אוטובוס לבין מיקום בית ספר, וחשיבות פחותה לתיאום בין קווי האוטובוס העירוניים של חיפה ושל טירת כרמל. אמנם יש תחומים שבהם יש עדיפות לראייה האזורית והלאומית – נושאים בהם הרוחב הגאוגרפי הוא החשוב ביותר, ועדיפה ראיה חד-ממדית של מעבר התשתית או מסילת הרכבת; אך בתחומים רבים, ההקשר המקומי הוא ההקשר החשוב ביותר, יש להעדיף את הראיה הרב תחומית, כדי לייצר מרחב עירוני מוצלח.
מרחב ציבורי מוצלח – אינטרס לאומי או צורך מקומי?
מרחב ציבורי הוא עניין מקומי שמשפיע על התושבים של אותו יישוב. לכל מקום יש את הצרכים שלו, האתגרים, הזהות הייחודית. יצירת עיר טובה כוללת אינספור החלטות קטנות ומקומיות. אלה סוגיות שלא מגיעות לסדר היום של הממשלה. הממשלה מוטרדת, או צריכה להיות מוטרדת, מסוגיות אוניברסליות שמשפיעות על כלל אזרחי המדינה (כמו: זכויות עובדים, קצבאות חברתיות, הורדת יוקר המחיה). גם כשמדובר על נושאים תכנונים לרוב מדובר על מדיניות ארצית שההשפעות המקומיות שלה אינן במוקד העניין (מחירי הדיור כחלק מיוקר המחיה, הפגיעה בתוצר כתוצאה מהגודש בכבישים, עידוד תחבורה ציבורית כחלק ממאמץ סביבתי רחב).
לעומת זאת, תיבת הפניות של ראש העיר מלאה בנושאים שקשורים לתכנון: תדירות האוטובוסים, בטיחות הולכי רגל, מסחר ובילוי בעיר, גני משחקים, פקקים, חניה, מחירי השכירות לסטודנטים. הרשות המקומית היא זו שמתמודדת עם הביקורת הציבורית על ההשלכות של התכנון. הסיבה שבגללה העיריה רוצה לקדם תכנון טוב היא התושבים. לתושבים יש יותר יכולת השפעה על הרשות המקומית, ונושאים מקומיים, קטנים וגדולים, עולים בתדירות גבוהה על סדר היום העירוני.
אין ספק, ההשפעה של התושבים יכולה להיות גם שלילית. תושבים יכולים לדרוש מדיניות גרועה כמו חניות חינם, כריתת עצים, נימבי נגד תשתיות תחבורה. למרות זאת, אני חושב שההשפעה המצטברת של הציבור על קבלת החלטות תכנוניות היא חיובית. עיר טובה היא צורך של הציבור הרחב, לרבות השכבות המוחלשות. אלו התושבים שצורכים תחבורה ציבורית, צל ברחובות ומעברי חצייה, מגוון דירות ותעסוקה קרובה לבית. אנחנו רוצים שהתכנון ייעשה ברגישות ובקשיבות לתושבים האלה. כדאי להוסיף שבקרב הציבור יש גם קבוצות חזקות שדורשות תכנון איכותי, כדוגמת נאמני עצים, רוכבי אופניים וארגוני נוסעי תח"צ. כמובן, השלטון המקומי צריך להכיל שדרה מקצועית, מינהל תקין ושקיפות, כדי לתרגם את האינטרס הציבורי למדיניות שתייצר תכנון טוב יותר לתושבי העיר.
חולשת הרשויות המקומיות: נבואה שמגשימה את עצמה
ידוע כי ישנו חשש מפני ביזור סמכויות לרשויות המקומיות. ישנן טענות רווחות שהשלטון המקומי מתפקד באופן לא מקצועי ואף לא תקין מינהלית. במידה רבה, לטענתי, מדובר במעגל קסמים, שהדרך להיחלץ ממנו היא דווקא חיזוק הרשויות המקומיות. ההנחה שלי היא שכוח אדם איכותי מעדיף לעבוד במוקד משמעותי של קבלת החלטות, ושהעניין הציבורי נוטה בהתאמה למקומות אלו. כך, ככל שהשלטון המקומי יהווה מוקד מרכזי יותר של קבלת החלטות תכנונית, תתחזק יכולתו המקצועית, והחשיפה התקשורתית והביקורת הציבורית יעודדו אותו לפעול בצורה מקצועית, אחראית ותקינה.
בנוסף, יש הטוענים כי הרשויות המקומיות הן גורם אנטי אורבני. ישנן דוגמאות רבות לכך שעיריות מקדמות מדיניות גרועה כגון העדפת מקומות חניה לרכב פרטי, התנגדויות לנת"צים, שבילי אופניים ותחנות מטרו. גם כאן, אני סבור שדווקא היעדר הסמכויות הוא שיוצר את הדינמיקה הזו. במצב הנוכחי לעיריה יש מעט מאוד כלים לשיפור התכנון, כגון שיפור התחבורה הציבורית, ויותר כלים להעדפת רכב פרטי כגון חניה חינם ואי אכיפת חסימת מדרכות. מועמד לראשות העיר לא יבטיח לשפר את תדירות האוטובוסים כי זה צ'ק שאין באפשרותו לפרוע, ואילו אנטגוניזם ליוזמות ממשלתיות או חלוקת חניה חינם אלו הבטחות שנמצאות בארגז הכלים העירוני. אילו כובד האחריות לגיבוש מדיניות היה מוטל על כתפי העיריה, לצד הסמכות לתכנן ולבצע אותה, אני סבור שיהיו ראשי ערים שיידעו להבטיח לתושבים שלהם עיר טובה.
חיזוק דמוקרטיה מקומית
טור זה עסק באתגרים הניצבים בפני מערכת התכנון בתצורתה הנוכחית בבואה להפיק תוצר תכנוני איכותי. אבל חשוב לזכור שתהליך התכנון עצמו חשוב לא פחות מהתוצאה. ביזור סמכויות לרשויות המקומיות, משמעותו שתושבים יכולים להיות מעורבים, משפיעים ושותפים יותר בקבלת ההחלטות. תכנון הוא תחום רווי בדיונים ערכיים. לאפשר לתושבים להשפיע על התכנון זה לתת להם לעצב בעצמם את חייהם והסביבה בה הם חיים, לבטא את עצמם ולממש את ערכיהם. כדאי לנו להתאמץ לייצר דמוקרטיה מקומית, גם אילו המחיר היה תוצאה תכנונית פחות טובה – וכפי שטענתי בטור זה, ההיפך הוא הנכון.
הטור לא מתיימר להקיף את כל המוטיבציות לביזור סמכויות וחיזוק השלטון המקומי, כגון אלו שקשורות ליעילות, לדמוקרטיה ועוד; הצגתי כאן היבט אחד והוא ההשפעה של הריכוזיות על התכנון ועיצוב המרחב והערים שלנו, ולפיו תכנון מקומי מבוזר יכול להביא לתוצר איכותי יותר ולשפר את הערים ואת איכות החיים שלנו.
טור זה עסק באתגרים הניצבים בפני מערכת התכנון בתצורתה הנוכחית בבואה להפיק תוצר תכנוני איכותי. אבל חשוב לזכור שתהליך התכנון עצמו חשוב לא פחות מהתוצאה. ביזור סמכויות לרשויות המקומיות, משמעותו שתושבים יכולים להיות מעורבים, משפיעים ושותפים יותר בקבלת ההחלטות. תכנון הוא תחום רווי בדיונים ערכיים. לאפשר לתושבים להשפיע על התכנון זה לתת להם לעצב בעצמם את חייהם והסביבה בה הם חיים, לבטא את עצמם ולממש את ערכיהם. כדאי לנו להתאמץ לייצר דמוקרטיה מקומית, גם אילו המחיר היה תוצאה תכנונית פחות טובה – וכפי שטענתי בטור זה, ההיפך הוא הנכון.
הטור לא מתיימר להקיף את כל המוטיבציות לביזור סמכויות וחיזוק השלטון המקומי, כגון אלו שקשורות ליעילות, לדמוקרטיה ועוד; הצגתי כאן היבט אחד והוא ההשפעה של הריכוזיות על התכנון ועיצוב המרחב והערים שלנו, ולפיו תכנון מקומי מבוזר יכול להביא לתוצר איכותי יותר ולשפר את הערים ואת איכות החיים שלנו.